法国电信体制改革报告(一)

一、背景

欧洲1998年1月1日电信市场全面开放；1997年1月1日，经过全面调整后的法国电信机构正式开始运行；法国国家电信企业—法国电信公司也从1996年12月31日起按股份有限公司的新体制正式运营。所有这一切都是按照1996年7月份出台的，对法国电信界产生巨大影响的两项新法律，即《关于电信管理的法律》和《关于法国电信公司的法律》紧张、快速，但又有条不紊地进行。1996年底到1997年初，是法国电信界改革工作进展快、内容多、密度大，且变化也很大的特殊时期。由于我国电信体制和法国电信体制在过去有许多相似之处，现在又都面临电信行业的改革，先我国一步的法国电信行业的改革对我国电信体制的改革有着明显的借鉴作用。因此，对我们来讲，这一时期是一个难得的，考察法国电信改革的绝好机会。

目的是通过对法国电信的实地考察和研究，弄懂新电信法的主要内容，理清新的管制环境及参与电信行业管理的各机构的组成、职能及使命，并了解1998年电信市场全面开放前夕，法国电信界准备工作进行的情况。除此之外，还打算对法国电信公司体制转变的方式、过程和内容进行探索。

第一阶段的大部分时间，由法方安排会谈。也就是总局的有关人员介绍情况，我们提出问题，并同时搜集资料。这一段的工作涉及到的人员15人以上，内容主要有：新旧机构的对比，新电信法的情况，法国电信公司体制的转变，移动市场的竞争，欧洲事务，资费政策，对电信消费者的保护，邮电总局的社会工作，欧洲信息化社会的进程等。

第二阶段，研究参与电信管理的各机构的组成、权限、使命，以及新电信法的内容。

第三阶段，在研究关于法国电信公司的新法的基础上，着重了解该公司体制的转变，转变的内容、方式等。

此外，在这一段时间里，还穿插采访了法国电信公司亚太部负责人，以了解该公司对华工作的方针和动向；采访了法国电信公司移动通信局市场部负责人，以了解法国移动通信市场竞争的情况及公司的对策；参观了巴黎大区的网管中心和法国电信公司体制改变以后依然属于该公司的国家电信研究中心（CNET）；采访了法国电信公司人事部副部长，以了解公司体制改变以后给员工带来的变化，如福利、退休金、招工方式，以及员工对公司管理的参与，工会状况及公司社会工作等。此外，还赴法国南部城市蒙彼利埃，参观了法国电信公司的培训中心（SNE）和虽以民办方式运营，但却和法国电信当局及法国电信公司保持密切关系的欧洲视听和电信研究所（IDAT）。原打算采访法国电信公司在移动通信市场的两个竞争对手SFR和Bouygue,因故未能实现，但却收集到了足够的资料来对几个公司进行比较性研究。

二、法国电信市场的管制环境

全球电信体制改革以“放松管制”为其主要特征，其目的主要是创造宽松的管制环境，通过引入竞争机制，活跃电信市场，降低资费，推动整个电信业的发展。这股强大的潮流真正触及欧洲的时候，是80年代后期；而法国电信也是在80年代末开始酝酿改革，并且基本上是按照欧洲委员会的部署一步一步往前推进的。

法国电信改革的第一步，是按照1990年7月2日的法律和12月30日的法律，于1991年1月1日实行政企分开，设立总管制局，成立具有独立法人地位的国家电信企业——法国电信公司。

后来，有过一次小的调整。1993年12月1日，撤销总管制局，成立邮电总局（DGPT），法国电信公司和邮政都依然以独立的法人地位运营。

法国电信改革的第二步，是按照1996年7月26日通过的《关于电信管理的法律》和《关于法国电信公司的法律》，对电信部门的各种机构进行了重大调整，以增加机构，权力分散，互相制约为其主要特点；法国电信公司则改变体制，将原来的国家电信企业该为股份有限公司，并从1996年12月31日起正式运行。然而，从开始改革到现在，法国电信公司从未彻底“脱离”邮电部，而是采用由邮电部“托管”的形式。

1.机构设置

电信市场完全放开，就要尽量做到对电信市场的管理公正、透明。反映到法国电信的机构设置上，就是增设机构、权力分散、互相制约，形成以邮电部长或邮电部为核心，分设若干机构，既明确分工、各负其责，又互有联系，彼此制约的管理、管制局面。

（1）邮电部

法国没有独立的邮电部。主管邮电的部同时还包括工业和航天，因此，到目前为止，这个部称作工业和邮电部。工业和邮电部除设一位部长外，还下设一位主管邮电的部长，被称为邮电部长。目前，该部部长是*,主管邮电的部长是*。主管邮电的部长同时还分管航天。

这次邮电机构改革，虽然邮电部被分出去一些职权，但仍是邮电方面的中央管理机构，其基本地位、使命和权限仍得以保留。其职能简单说有以下几项：

－公共电信网的建立和运营以及向公众提供电话业务，都要由邮电部来正式发放许可证；

－对外代表法国政府从事电信领域的活动，是法国政府的代表机构；

－对公众业务进行管理；

－对法国电信公司实行托管；

（2）邮电管理局（DPT）

改组后的邮电管理局，由于管制职能由分出去的电信管制局承担，因此，其人员和组织机构都精简了许多。改组后，行政上它仍属邮电部的领导。除属于电信管制局职权范围的事务外，负责制订和实施政府在邮电领域的政策。具体来讲，它在电信领域履行以下职责：

－对电信部门进行管理，经和电信管制局协商后，起草有关的法律、法令和法规；

－管理公共电信业务，其中包括普遍服务业务；

－和电信管制局协作，发放建立和运营公共电信网及提供公共电话业务的许可证，并对资费进行管理；

－负责国际事务，在欧盟内部和国际事务谈判中代表法规的立场，并负责双边合作和对法规在国外的项目提供支持；

－对法国电信公司实行监督和管理。

此外，由于邮政仍将继续以独立的法人地位对全国邮政垄断经营，因此，该机构将继续承担对邮政的管理、管制职能；对邮政部门和法国电信公司的数量庞大的公务员进行管理，也属于该机构的管理范围。

机构设置情况：

该机构设一位局长，下面直辖的三个主要部门分别为电信处、邮政处和社会事务处。此外，还有一个总秘书处，兼管法律及海外省和海外领土的事务。

电信处下设国际分处和国内分处。国际分处包括欧共体和多边事务科及双边和合作事务科；国内分处包括三个科，分别为托管和战略事务科、公共政策科及管理和资费科。该机构满员是将为120人左右，目前为80多人。

（3）电信管制局（ART）

地位及任务：

根据1996年7月26日颁布的关于电信管理的法律，电信管制的职权从邮电管理局，也就是从邮电部中分离出来，建立一个独立的管制机构来行使这一职权，这个机构就是电信管制局。该机构从1997年1月1日正式开始运行，拥有广泛的权力，具体说有以下几项：

－在向公共电信网的建立和运营以及向公共电话业务的提供发放许可证方面，该机构和邮电部负有各自的责任；形式上的正式发放属于邮电部的权限范围，但对申请的研究、对情况的调查以及制作许可证等具体的操作，则由该机构进行。它还可以就许可证的发放提出自己的建议和意见。

－负责发放除公共电信网和公共电话业务提供以外的其他电信经营活动的许可证，如独立电信网。

－从1997年年初开始，该机构将行使完全属于它的关于网路互联方面的管理职权，主要包括对关于网路互联的法令草案提出意见，以及对法国电信公司关于网路互联的价目表进行审查和核准。

－该机构还负责解决运营公司之间可能出现的争端，特别是那些关于网路互联以及基础设施共用方面争端。

－在电信市场的管理方面，该机构具有制裁权。它可对不遵守法律法规的行为和做法进行制裁，如勒令停止运营，处以罚金，直至吊销许可证，并可会同竞争委员会对各种争端进行调解。

－在法律、法规的起草，在国际及欧盟电信领域的谈判等方面，该机构可向其他相关机构提供咨询；此外，还有权对普遍服务业务的资费、事实上的垄断业务的资费以及各运营公司的分摊费的计算等提出意见。

－该机构还保证在市场透明和提供市场各种角色相关信息方面发挥重要作用，就和以前邮电总局定期发布的关于移动通信市场的观察报告一样。

相关法律还规定，该机构应在每年的6一月30日之前，向政府和议会提交一份年度报告，提出为促进竞争和电信部门的发展有必要对法律、法规进行修改的意见。

－该机构的另一个重要作用是技术管制，如电话号码规划的管理，号码资源和频率的分配以及技术规范的制订等。

在频率分配方面，该机构在国家频率管理局（ANF）内作为电信部门的代表，和国防、内政、运输以及视听高级委员会（CSA）等享有同等资格，完全有权分配民用频率资源。

机构设置及经费来源：

该机构的领导小组由5位司法、技术和经济界资深人士组成，3位由总统任命，其中1位是领导小组的主席；其他两位分别由国民议会议长和参院议长任命。领导小组主席的任期为6年，其他成员每两年更换1/3，这是为了创造各成员任期的时间差。总的来讲，每位成员的任期都为6年。

除了领导小组外，该机构还设一位总局长，下辖总秘书处、法律处、国际事务处、许可证和市场处、经济和竞争处及技术事务处共6个处。

该机构人员总数将为120人左右，其中一部分是国家公务员，另一部分是合同制人员。

该机构的资金来源一是国家总预算拨款；二是提供服务的收入。

（4）国家频率管理局（ANF）

设置背景及使命：

由于新技术的不断出现，各方面对无线频率的需求增长很快。因此，合理利用这一稀有资源非常重要。以前，法国无线频率的使用涉及到许多部门，且无统一的机构来管理，因此比较混乱。设立国家频率管理局的主要目的就是为了使国家有一个强有力的技术管理机构，对无线频率资源进行积极有效地管理。该机构的主要使命有以下几个方面：

－对频谱进行预测性管理；

－向总理建议频带分配方案，并负责更新频带分配表；

－确定国家在相关的国际谈判中的立场；

－组织和协调对频率使用情况的检查，尤其是建立“单一窗口”来解决频率干扰问题；

－掌握无线频谱的管理基金，保证对无线频谱的使用进行必要的调整。

人员组成及资金来源：

该机构的最高领导机关为董事会，其中1/3为专业人员，2/3为各部和相关机构的代表。具体组成如下：

一共18个成员，任期5年。其中6位（包括董事长）由国家任命。其他成员分别由国防部、内政部、外交部、主管邮电的部、主管航天的部、主管运输的部、主管科研的部、主管预算的部、主管海外省和海外领土的部、主管广播/电视和新闻的部、视听高级委员会和电信管制局各派一名代表。

该机构总的人员组成计划为275人，两年后增加到320人至330人。人员性质也分两类，一类是国家公务员，一类是合同制人员。

该机构受主管邮电的部、国防部和负责新闻的部的三重托管，并向总理负责。

该机构的资金来源有以下几项：

－由国家提供的公共补助金；

－由频率使用机构支付的频率使用和频率管理费；

－公共或私营机构为频谱调整提供的资金；

－提供其他服务的收入；

－证券收入；

－赠款和遗产捐赠。

该机构的资金由国库管理。

（5）邮电公共业务高级委员会（CSSPPT）

邮电公共业务高级委员会成立于1990年10月15日之前，是按照1990年7月2日《关于邮电公共业务组织机构》的90－568号法律设立的。

该机构共有13名成员，其中国民议会议员6名，参议院议员4名，分别由各自的代表大会指定。另3名邮电部门具有一定资格的专业人士则由邮电部长指定。

国民议会议员在该机构的任期就是议员的任期；参议院议员在该机构的任期为3年；其他3位专业人士的任期也为3年。

该机构的成员不得再担任邮电部或邮电部所属机构的职务，也不得进入电信管制局，更不能在邮电部门的运营公司内任职。此外，在该机构任职期间，不能自己，也不能通过中介人保留或获取可损害其独立性的公司权益。

该机构成员应对因其工作和职务之便了解到的事实、信息和文件保密。

该机构在其内部，并在议员成员中选举一位主席和两位副主席，任期为3年。

主席候选人名单应在选举之前15天交给该机构的秘书处。但该机构成立后第一次进行的主席选举没有任何期限上的要求。

邮电公共业务高级委员会主要的工作和权限包括以下几方面：

－该机构就以下问题向邮电部长提供咨询：

?关于邮电部门的法律修改计划；

?关于同邮电部门相关的欧共体的指示建议；

?关于邮政部门和承担普遍服务业务的电信运营公司的任务书或计划合同的草案和修改；

?关于政府1997年10月1日之前就移动通信设施的分布区域、覆盖期限、运行方式等向议会提交的报告；

为此，邮电部长应向该机构提供它认为提出意见所必需的任何文件。

邮电部长可以就任何属于该机构职权范围之内的问题提请它发表意见。

该机构检查邮政部门和法国电信公司完成其使命的条件，并协同邮电部长督促其履行计划合同和任务书中的条款。

更广泛地讲，该机构要注意使邮电部门平衡发展，公共业务的原则，特别是电信部门普遍服务的原则要得到遵守。

该机构在其主席或大多数成员的提请下，可以决定就任何属于自己职权范围之内的问题进行讨论，并可在任何时候表明自己的意见和建议。在这种情况下，须事先通知邮电部长。

该机构可以收集所有有用的资料来完成其使命。

更广泛地讲，该机构可以进行它认为有必要的陈述来圆满地完成其使命。

该机构可以在其主席和大多数成员的倡议下，决定要求邮电部长通过邮电总检查机构（*）对邮政部门和法国电信公司，或更广泛地讲，对其有权管理的范围进行任何研究和调查。

总检查机构的报告或研究结果由邮电部长在规定的期限内交给该机构的主席。

在这一过程中，该机构可以向这两个运营者进行任何它认为必要的调查。

该机构可以就任何邮电方面属于自己职权范围内的问题向电信管制局以及国民议会和参议院的常设委员会提供咨询。

该机构还可以就运营公司应依法或按照许可证上的规定承担的公共业务和普遍服务业务的义务方面的检查和制裁问题提请电信管制局来解决。

该机构应在电信管制局提请它1个月期限内发表自己的意见；然而，在紧急情况下，管制局可要求该机构在咨询其主席后更短的期限内提出自己的意见。

该机构的年度报告必须包括整个领土范围邮电公共业务的运行总结。该报告有一章是谈电信普遍服务义务的，另一章是关于公共利益的。该报告必须在了解了电信管制局的年度报告后建立。该报告还须详述该机构当年的活动情况，并编制发表的意见的目录。

该报告送交总理及国民议会和参院议长。

邮电公共业务高级委员会的经费列入邮电部的预算。该机构主席决定的费用支出须由邮电部长签字。

该机构次年的资金需求由机构主席在每年适当的时候报知邮电部长以便在预算中作出安排。

（6）机构设置的特点分析

法国电信部门新的机构设置最明显的一点就是电信管理多元化，也就是分权。法国电信走向市场，全面开放，法国电信公司实行股份制，市场需要公正、透明，需要有能给市场以信任感的仲裁者，也就是管理、管制机构。建立这样的机构，世界上有许多模式，法国选择了自己的模式，即一权为主，数权分立的格局。这是由法国的历史、现状、国家政体、政治传统以及国内、国外和欧洲的电信市场的形势所决定的。

第二个明显的特点是，跟美国和英国等一些电信市场开放较早的国家相比，法国邮电部在电信领域依然唱主角，发挥最主要的作用。邮电部是电信领域最高的和核心的机构，各个机构都围绕邮电部运行。法律、法规草案的制订及法律、法规的修改等依然属于邮电部的职权范围；公网的建立和运营，话音业务的提供等，都要经过邮电部长（邮电部）的批准。邮电部还负责邮电领域的欧洲事务还国际事务，负责法国电信走向世界的使命。邮电部在整体和全局上推动电信事业的发展。

第三个特点是邮电管理局（原邮电总局）的权限缩小。电信管制职能从原邮电总局分离出去，分别成立邮电管理局和电信管制局后，部属邮电管理局的权限范围明显缩小。除了全权对邮政部门实行管理和管制外，对电信市场的干预和影响多是远距离的和非实时的。看上去更像是邮电部长的总秘书处。

第四个特点是电信管制局拥有广泛的权力。电信管制局从原邮电总局，或者说是从邮电部分离出来，成为一个独立机构。除公网建立、运营和话音业务的提供外，该机构拥有对其他通信网和业务提供的最终审批权；即便是建立公网和提供话音业务的申请，也是由该机构对申请进行研究，准备许可证，而最后形式上的、或者说是正式的批准才是由部长完成。此外，该机构在电信市场拥有仲裁权和制裁权。该机构还负责电信领域民用频率和号码资源的分配和管理。同邮电管理局相比，该机构更贴近市场，对电信市场的干预和影响多是直接的、近距离的和实时性的。

第五个特点是电信机构的设置明显打上了法国国家政治体制的烙印。法国社会就是一个协调的社会。除各政党、各阶层、各利益集团之间的斗争、协调和利益均衡外，国家机构又有总统、政府、议会、司法机构、行政法院及宪法委员会等。在国家事务和政治生活中，各个角色之间都互相牵制、互相制约。如在某个历史时期内，国家权力过大，就设置行政法院进行制约，就是一个明显的例子。由如1997年初的新移民法风波，就显示出很难有一方绝对占上风，各个角色的意见都或多或少地得到考虑。新的电信机构也具有这样的特点。如邮电部和电信管制局之间，职权的划分就是有联系、有合作、又有制约。又如由很有名望很有影响的两院议员和邮电部门的知名人士组成的邮电公共业务高级委员会，就是为保证邮电公共业务和电信领域的普遍服务业务得到正常运行，对邮政部门和法国电信公司以及将来可能的公共电信业务提供者进行监督而设置的。

然而，1997年年初新机构刚刚开始运行；1998年，市场才将全面开放。新的机构设置到底怎么样，能否适应市场新形势的要求，还要接受实践的检验。目前，舆论对新成立的管制机构—电信管制局的疑问最多。其中之一是由于国家将永远持有法国电信公司的多数股，部分舆论对其在电信市场上的公正性表示怀疑；再者是电信管制局刚脱离邮电部的强大影响，羽毛未丰，人们对其能否保持其独立性颇存疑虑。

一般来讲，由于法国邮电领域长期以来政企合一、垄断经营的的传统模式以及邮电部在推动法国电信事业走向辉煌的过程中所发挥的巨大作用，因此，在较长时期内，邮电部在电信领域对其他机构的影响是不言而喻的。